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围绕三大责任主体构建完善环境保护制度体系

发布时间:2019-01-24 18:37:26  来源:互联网   阅读:0

围绕三大主体,构建完善环境保护制度体系

建设生态文明必须建立系统完整的生态文明制度体系。环境保护制度体系是生态文明制度体系的核心组成部分。党的十八届三中全会明确指出,要用制度保护生态环境。当前,我国已经建立了不少生态环境保护方面的制度,但是总体仍然不够系统、不够完整。从政府、企业、公众三大主体的责权利定位入手,构建系统完备的环境规划体系,是环境保护乃至整个经济社会发展领域迫切需要突破的重大课题。

一、围绕三大主体创设环境保护制度的可行性和必要性

从环境监管、治理和监督的角度出发,可以将环境保护的主体划分为包括人大、政府、司法机关等在内的政府,包括企事业单位、个体经营户等排污者在内的企业,包括非政府组织、社会团体、个人等全体社会成员在内的公众。围绕这三大主体创设环境保护制度,才能做到系统完备、先进高效。

(一)围绕主体开展制度创设是制度建设的一般准则

制度只有落实到主体,明确了相关各方的权利(义务),并建立与权利相匹配的奖惩措施,形成职责清晰、分工明确、奖惩分明、衔接有效的体系,才能得到有效执行,发挥应有的作用。要保障生态环境安全,实现经济社会可持续发展,环境保护制度体系的建设和完善也必须从主体入手。环境保护主体的多元性,必然要求根据不同主体的权利和义务创设相应的制度,以此规范不同主体的行为。

(二)围绕三大主体创设环境保护制度体系是由环境保护的自身特点和规律决定的

首先,环境资源的公共物品属性,决定必须有政府这一强势公权力的介入。环境问题不能完全通过市场解决,政府必须承担起环境管理的主体。在环保制度建设中,应当明确政府的管理边界、管理方式和管理。其次,环境污染和生态破坏主要源于企业生产,“谁污染、谁治理”,企业必须承担起环境治理的主体。在环境保护制度中,应当切实体现企业环境治理,将环境污染的负外部性尽可能内化为企业的成本。第三,公众是环境保护最大的利益相关方,应当承担起环境监督的主体。环境权益是公民的基本权利,环境监督的最基本力量来自全体社会成员。当然,公众在生活中也会产生污染,也要自觉参与污染防治。在环境保护制度建设中,必须充分发挥公众的力量,在全社会形成一张无形的参与监督。

(三)围绕三大主体审视我国环境保护制度还有很多亟待完善之处

从政府监管主体来看,缺乏对自然资源用途和生态环境空间开发利用的有效监督管理。自然资源产权界定不明确,用途管制的约束性和刚性不强。部门、区域间的协调机制缺失,地方各级政府对环境质量负责的法律落实机制缺失。环保部门的和权力不匹配,环境执法的独立性和刚性不强。从企业治理主体来看,对企业违法的追究总体偏软,环境损害赔偿等制度还未建立。环境税费、环境资源价格、排污权交易、绿色采购等经济利益和市场调节机制不健全。企业社会环境信用约束不强。从公众监督主体来看,保障发挥公众监督作用的制度不足,环境信息公开不充分。公众参与监督的渠道、环境信访处理反馈机制等有待完善,公众参与能力有待提高。环保公益诉讼制度还未真正建立,环保非政府组织(NGO)的力量还比较薄弱。公众处于最弱势的地位,难以有效维护自身环境权益。

二、围绕三大主体创设环境保护制度的总体思路和基本原则

(一)总体思路

坚持用制度保护生态环境,改革生态环境保护管理体制,推进环境公共管理创新,着眼政府、企业、公众三方联动,确立基于政府监管、企业治理、公众监督三大主体的环保制度框架,努力构建系统完备、科学合理、运行有效的环保制度体系,充分发挥和不断增强制度在环境保护中的导向、协调、激励和约束作用。

(二)应当遵循的基本原则

环境监管主体的制度构建原则。按照政府职能,积极创设有利于生态环境保护和治理的制度体系。要遵循制度刚性与主体能动的有机性原则、制约与激励的共存性原则、环境管理制度的开放性原则。

环境治理主体的制度构建原则。通过制度安排,体现“排污要成本,治污有效益”的要求,约束和激励环境治理主体自觉保护生态环境。要遵循约束和激励原则、利益“对称性”原则、“预防为主、防治结合”原则。

环境监督主体的制度构建原则。任何单位和个人都具有保护环境的权利和义务。通过制度安排

围绕三大责任主体构建完善环境保护制度体系

,保障公众的环境知情权、监督权和参与权。要遵循以人为本的原则、环境是“公共产品”的原则等。

三、政府——环境监管主体的制度构建

政府是环境监管的主体,对辖区环境质量负有法定职责,在环境管理中具有提供制度供给、公共政策、公共产品、公共服务,并依法进行环境监管和执法的基本职能。环境监管主体的制度构建应包括监管内容、监管体制、监管追究等。

(一)政府环境监管的主要任务

政府环境监管主要体现在自然资源用途管制、生态环境空间管制、污染物总量管制、环境行为管制等方面。

1、自然资源用途管制。一是建立多元主体的自然资源资产产权制度。明晰自然资源产权,划清国家所有权、集体所有权,以及国家或地方政府行使所有权、集体行使所有权和个人行使承包权等各种权益的边界。对自然资源进行统一确权登记,形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度,赋予各种权益主体保护自然资源的动力。二是实施统一严格的用途管制制度。在明确自然资源产权的基础上,明确国土空间用途,实行用途管制。根据区域生态环境承载力和生态环境的恢复与保护费用,设定矿产、土地、森林、水等自然资源开发的原始定价、开发数量和空间用途。健全完善国土空间利用规划体系,整体谋划国土空间自然资源开发,为落实用途管制提供依据。建立完善各类自然资源用途调整的程序和要求,加大对违反用途管制的处罚力度。

2、生态环境空间管制。一是要确立不可逾越的生态红线。在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、生态脆弱区、生物多样性保育区等区域划出生态红线,确保自然生态环境和生态功能得到原真性、完整性的保护。二是建立空间管制规划体系。健全完善省市县三级环境功能区划体系,将环境功能区划上升为空间管制规划,与国土规划、城乡规划相衔接。加强环境功能分区分级管控的刚性。三是实行差别化的区域管理政策。根据主体功能区规划和生态环境功能区划,按照优化准入、重点准入、限制准入、禁止准入的分类指导原则,优化区域发展布局。健全完善空间、总量、项目“三位一体”的环境准入制度,优化生产力空间布局。改革完善财政税收、生态补偿、总量控制等政策措施,实现分区、分级、分流域的差异化管理。探索开展主体生态功能保护区试点。

3、污染物排放总量管制。一是完善总量减排管理模式。在控制目标上更加突出环境质量,根据资源环境禀赋和环境功能差异,分区分类确定。在工作重点上更加强调结构调整和精细化管理,从源头和生产过程减轻末端治理压力。在工作方式上逐步淡化全国性的总量计划管理,丰富区域性总量控制,推动自主管理。二是以排污权基本账户落实政府减排。建立登记各级行政区域主要污染物排污权指标的基本账户,包括各级行政区域现有的排污权指标基数、收入、支出和结余,探索实施污染物减排指标量化管理政策。三是以排污许可证落实企业排污总量控制。把排污许可证制度作为控制排污总量、保护环境的基本制度,理顺排污许可证制度与总量控制、环评审批等其他污染源管理制度的关系,探索污染源“一证式”管理制度。

4、环境行为管制。一是健全完善环境保护法规、政策、标准和规划体系。加快环境保护法律法规的制修订,全面修改环境保护综合性基本法,加快污染防治和资源保护立法步伐,健全完善配套实施细则,强化环保地方立法。在充分体现环境保护与经济社会协调发展的原则下,健全完善环境经济政策、监管政策和技术政策。健全环境保护地方标准制修订机制,实行“阶梯型”的标准引领,有序制定环境质量、污染物排放、环境准入标准。充分发挥规划的引领和导向作用,有序推进各类战略性、导向性和专项性规划。二是加强环境准入监管。健全完善空间、总量、项目“三位一体”,专家评价和公众评议“两评结合”的新型环境准入制度。深化环评审批制度改革,坚持环评审批属地管理和分类管理,探索以备案监督制代替审批制,加快培育环评中介服务市场,实行环评承诺与追究制,建立环评中介机构信用评价体系和环评审批全流程信息管理体系。三是加强环境执法监管。完善环境执法监督络,理顺环境监管体制,形成环保系统内部、部门之间、全社会等三个层面的联动执法格局。整合执法监管力量,建立健全部门联动执法、边界联动监管、格化执法等机制,推进环境监管格化和精细化。四是加强环境风险防范。努力形成源头防范、风险评估、隐患排查、应急响应和处置救援相结合的复合型监管格局。健全环境风险评估机制,完善专项应急处置救援体系。深入推进区域联防联控和跨界应急联动,实行环境应急分级、动态和全过程管理。五是健全完善司法保障机制。建立环境行政执法与司法联动协作机制,大力推动环保与公安联合办案。推进环境公益诉讼,完善运用民事行政检察职能加强环境保护的长效机制。加强环保非诉案件强制执行,完善法院监督协调、环保部门具体组织实施的分工协作机制。依照最高人民检察院、最高人民法院关于环境污染刑事案件的司法解释,切实加大涉嫌违法犯罪行为的打击力度。六是健全完善公众与媒体监督机制。建立行政执法与公众、媒体联动的环境行为监管机制。强化企业环境信息公开,提升公众和媒体监督的针对性和有效性。健全环境投诉处理机制,鼓励公众监督环境违法行为。建立完善媒体监督机制,强化环境舆情的监控、处置和回应。支持媒体和环保公益组织独立开展企业环境守法情况的调查与监督。

(二)完善政府环境管理体制

要充分发挥体制的活力和效率,破解环境保护领域的深层次矛盾和问题,改革政府环境管理体制势在必行。

1、创设大环保体制。一是强化环境与发展综合决策和协调机制,真正发挥环保把关、调控、优化的综合作用,把环保工作从单一的污染防治上升到对空间格局、产业结构、生产生活方式的协调上来。二是建立统一监管所有污染物排放的环保管理制度。对工业、生活、农业、交通等全部污染源排放的所有污染物,以及大气、土壤、地表水、地下水和海洋等所有纳污介质进行统一监管。三是实行独立而统一的环境监管和执法。健全“统一监管、分工负责”和“国家监察、地方监管、单位负责”的监管体系,有序整合不同领域、不同部门、不同层次的监管力量,有效进行环境监管和行政执法。四是切实形成环境保护各职能部门齐抓共管的格局。进一步落实各职能部门的环境保护,适当归并环保职能,减少职能交叉,形成权责一致、齐抓共管、运行高效的环境保护监管格局。

2、完善分级管理体制。一是从环境影响的范围和问题的重要性进行职能界定。凡属于跨区域、流域和领域的环境问题以及危害较大和影响较深的环境问题由中央政府来管理。在环境监察派出机构的实践基础上,针对重点流域和重点区域设立派出机构。地域性环境问题由当地政府来执行,中央政府进行监督。二是从权责定位进行职能界定。国家和省级环境保护行政主管部门侧重于提出立法建议意见,制定环保规划、标准、政策,牵头抓好环境保护目标任务的制订、分解、协调和监督,强化环境监测和执法稽查。市县尤其是县级环境行政主管部门的主要职责是抓好环境监管。

(三)加强监管主体的考核与奖惩

构建完善的监督考核与奖惩机制,是约束环境监管者行政决策和行政行为、正确履行法定职能的基本手段。

1、完善考核制度。一是完善各级领导班子和领导干部考核评价体系。逐步加大干部政绩考核评价体系中资源消耗、环境损害、生态效益等环境保护相关指标的权重,将其作为领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容,作为干部选拔任用、管理监督的重要依据。健全完善考核评价机制,强化环境质量监督考核制度,实施跨行政区域河流交接断面考核、环境空气质量管理考核,执行最严格水资源管理制度考核、能源消耗目标考核、保护发展森林资源目标考核奖惩制度,地方政府考核结果要与区域建设项目环评、资源使用和经济奖罚挂钩。二是加强环境监督管理约束机制。强化对政府环境管理的外部监督。加大纪检监察、人大政协、媒体的监督力度。完善环境行政复议、行政应诉制度,建立环保执法监督员制度。完善政府环境管理的内部约束机制。健全行政问责、重要行政事务督办、岗位目标考核、廉政建设制等工作制度,严格执行执法过错追究制。

2、完善奖惩措施。一是完善生态补偿奖惩机制。对环境质量改善的地区给予“奖励补助”,对环境质量下降的地区实行“扣罚补助”。进一步健全财政转移支付的激励和约束机制,提高公共财政在环境保护投入中的比例,提升环境绩效。二是建立健全环境追究制度。明确政府环境定位,重点加强对地方政府环境行为的追究。探索编制自然资源资产负债表,对领导干部实行自然资源资产离任审计,建立生态环境损害终身追究制。明确部门执法职责,严格执行执法过错追究制度,对存在不作为、失察行为、执法不严以及其他执法失误的,严格追究有关人员的。

四、企业——环境治理主体的制度构建

企业在生产经营过程中负有遵守和维护环境与资源保护法律秩序、服从政府环境资源管理、治理污染的义务,对环境造成污染的,必须承担治理环境破坏、赔偿环境损害损失的。

(一)强化法律规制

要严格企业守法的法律底线,防止企业转嫁污染治理成本,切实解决“违法成本低,守法成本高”的状况。

1、细化落实规范企业环境行为的法规和标准。一是加快法规规章制修订。按照新修订的《环境保护法》,全面梳理现行法规规章中不符合形势发展和环境保护需求的规定和条款,使法律法规规章的规定成为企业环境行为的基本准则和严守底线。二是加快排污许可证制度立法和实施细则的制订。尽快建立统一、规范的污染物排放许可制度,将涉及企业环保管制的法律、法规、政策和技术规范落到实处,推行企业环境保护“一证式”管理。三是健全完善环境标准体系。加强对企业有毒有害污染物和VOCs、PM2.5排放标准控制,严格执行化工、医药、建材、印染等重污染行业排放标准。根据技术进步和环境健康需求逐步提升环保标准,不断加大企业的污染治理。加快完善清洁生产标准体系,完善强制性清洁生产制度。

2、增强环保法律法规刚性。着力改变环保法律制度对环境违法企业处罚偏软的状况,从制度上加大对环境违法行为的惩处力度。一是健全环境污染和生态破坏的民事追究制度。健全环境民事诉讼机制,放宽环境民事诉讼主体资格

,推进环境公益诉讼,实施举证倒置,延长诉讼时效。采取停止侵害、消除危险、恢复原状、赔偿损失等多种途径提高企业违法成本,真正让污染企业付出代价。二是加大对企事业单位及相关人的行政处罚力度。对环境违法行为始终保持高压态势,加大行政处罚力度,使违法企业得不偿失。采取行政拘留、经济处罚、行业禁入等手段,对企业主要负责人进行追究,对法人和法人代表实施“双罚”制。三是增强环境刑事追究的威慑力。对排放污染物造成严重后果的,要依法追究刑事。研究降低污染环境罪的入罪门槛,适度提高污染环境罪的量刑幅度,平衡刑法各罪之间刑罚。拓展污染环境罪的适用范围,延长污染环境罪的追诉

期限。

3、建立企业环境损害赔偿制度。建立以环境损害赔偿为基础的环境、环境管理体系。明确企业环境损害赔偿,加大对实施环境侵权行为的企业追责力度,提高环境违法成本,有效防止企业环境成本外部化。加快环境污染损害赔偿评估、鉴定相关制度建设,建立环境司法鉴定机构标准规范,尽快开展试点探索。

(二)强化利益调节机制

借助价格、税收、信贷、补贴等经济杠杆,激励与约束企业,对企业利益进行调节,是市场经济条件下保护生态环境的重要手段。

1、完善环保税费机制。一是提高排污收费标准。科学测算企业污染治理费用,按照排污收费高于治污费用的原则,提高排污费征收标准。扩大排污收费的覆盖面,使所有排污单位都依法缴纳排污费。进一步增加收费污染物种类,逐步实现收费污染物种类覆盖到所有污染物。二是研究符合各地实际的环保税费工作。对现有税费政策进行全面评估,消除不利于环境保护的财税补贴政策。逐步实现排污收费向环境税的转变。落实和拓展列入国家《环境保护综合名录》中高污染高环境风险产品的税费政策,加大对环境标志认证产品、环境保护重点设备的税收优惠或财政补贴。

2、完善环境资源配置和价值补偿机制。一是建立排污权有偿使用和交易制度。加强排污权交易的法律支撑,完善排污权有偿使用和交易的政策法规,明确排污权交易的主体、范围、标的,健全排污权指标分配、核定和定价机制。扩大排污权交易试点范围,培育和活越二级市场交易。尝试开展排污权抵押贷款、将排污权计入企业资产、实施排污权购买按揭、排污权短期租赁业务。二是完善环境价格政策。研究基于环境成本考虑的资源型产品定价机制,将资源开采过程中的生态环境成本纳入定价体系。完善污水处理收费价格调整机制,建立污水处理收费和处理质量相挂钩的制度。健全完善燃煤发电机厂脱硫脱硝脱汞电价加价政策。对可再生能源发电、余热发电和垃圾焚烧发电实行上补贴;对高污染、高耗能行业实施差别电价政策。三是完善环境资源补偿制度。明确资源开发利用企业的生态补偿主体定位,推行资源开发利用许可证制度和保证金制度。

3、完善绿色金融政策。一是完善绿色信贷、绿色证券、绿色债券制度。研究制定针对涉重金属行业、高污染和高环境风险行业、淘汰落后产能重点行业的绿色信贷指南。构建绿色信贷管理体系,强化全流程管理,实行差别化信贷政策。创新绿色信贷产品和服务,从源头上控制“双高”行业无序发展和盲目扩张。加强企业上市环保核查,坚决杜绝不符合环保要求的企业上市融资。健全上市企业环保后督察制度,完善上市企业环境信息披露制度,积极推行上市公司环境绩效评估,促使上市企业持续改进环境行为。建立绿色债券制度,债券发行与企业环境信用挂钩。二是健全绿色保险制度。积极推行重点污染行业和企业强制性环境污染保险制度。根据企业环境风险大小,科学合理确定保险费率。建立规范的理赔程序,确保受害人的合法权益;注重政策的组合效应,加大投保企业的政策扶持力度。

(三)强化道德约束机制

企业作为社会公民参与社会经济活动,有自身的道德标准。加强对企业公民的道德约束,将为企业环境保护提供内生动力。

1、加强企业环境信息公开强制性制度建设。实施企业环境信息公开是在道德层面约束企业的重要基础。一是完善企业环境信息强制公开相关法律法规。扩大环境信息公开企业范围,将重点污染行业、超标超总量排放企业和生产、使用、排放有毒有害物质的企业纳入强制公开范畴。二是拓展企业环境信息公开内容。及时公开企业环境自行监测情况、环境风险情况、有毒有害物质生产使用和排放情况、污染事故应急预案等。

2、建立企业环境保护信用体系。企业环保信用信息是对企业环境行为的综合评价。一是形成科学合理的指标体系。在《企业环境信用评价办法(试行)》的基础上完善信用评价标准。有效整合上市企业环保核查、企业环保守法情况核查、ISO14000环保认证等,形成综合环保核查体系,将结果作为企业信用评级的依据。二是加大信用评级结果的使用力度。将企业环境信息纳入政府和金融机构信用信息平台,使环境守信企业在市场准入、公共服务、贷款授信等方面得到更多优惠或便利,失信企业受到多重限制。三是加强信用评级的公正性和中立性。积极培育环保信用评级社会机构,逐步实现信用评级工作由环保管理部门主导到向社会机构主导的转变。

3、加强企业环保社会制度建设。一是研究制订企业环保社会标准。推动行业协会和企业自发设立行业环保社会标准。逐步建立企业环保社会认证机制,促进和激励企业确立社会意识。建立企业环保社会履行情况发布制度,接受公众和媒体监督。二是积极推行企业环境监督员制度。通过企业环境管理总监和环境监督员的设置,加强企业内部环境管理机构和规章制度建设,建立和完善企业与环保部门沟通协调制度,到规范企业环保行为。

五、公众——环境监督主体的制度构建

公众有权依法通过各种途径和形式对环境保护进行监督,享有环境知情权、参与权、监督权、索赔权、申诉和控告权等各项环境权益。同时,负有保护和改善环境的义务。

(一)加强公众监督的基础保障

保障公众环境知情权,提高公众对环境保护的整体认知度和参与度,是公众参与、监督环境的前提和基础。

1、完善信息公开制度。一是规范环境信息公开的范围及重点。以公开为原则、不公开为例外,凡不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的环境信息,都要依法及时公开。分步制定环境信息公开目录,强制公开环境执法监管、环境状况、环境事件、污染源等信息公开。健全完善依申请公开程序和要求,更好地满足公民、法人和其它组织对环境信息的特殊需求。二是规范环境信息公开方式方法。进一步明确不同主体环境信息公开的方式、途径和时间要求,全面规范环境信息公开的具体操作。把政府门户站作为环境信息公开的主渠道,发挥政府公报、报刊、广播、电视等主流媒体作用,积极探索络、短信等新兴媒体作用,多渠道发布环境保护信息。三是完善环境信息公开监督和保障机制。建立健全信息公开工作领导机制和推进机制,落实主体,明确任务分工。完善环境信息公开工作考核制度、社会评议制度和追究制度,定期对政府环境信息公开工作进行考核、评议。

2、完善环境宣传教育制度。一是构建环境教育体系。坚持统一规划、分级管理、单位组织、全民参加,坚持经常教育与集中教育结合、普及教育与重点教育结合、理论教育和实践教育结合,构建立体环境教育络。通过开设环境教育课程、教育专栏,举办专题讲座、专题咨询,开展实践活动、集中培训、公益宣传等便于公众接受的方式,强化环境教育。探索建立排污企业和环境违法企业负责人的强制环境教育制度。积极鼓励、引导、支持创建各类环境教育基地。二是建立完善环境保护宣传机制。增强主流媒体的环境宣传力度,建立健全采访制度和发言人制度;创新微博、动漫影视和移动新媒体相结合的宣传模式,进行多元化、全方位、持续性的环境宣传。积极开展环保主题宣传、成就宣传和典型宣传,加大环境政策法规和环保知识的宣传力度。三是完善环境宣教共同推进机制。各级财政、教育、人力社保、司法行政和文化广播影视等部门要做好与环境宣教相关工作。公务员主管部门要将环境教育列入公务员培训计划;各级学校要将环境教育内容列入教学计划;工青妇等人民团体要加强职工、青少年、妇女等群体的环境教育;居委会、村委会要采取多种形式对居民、村民开展经常性的环境教育活动。广播、电视、报刊、络媒体等要开设环境宣教栏目,开展环境公益宣传。

3、完善环保非政府组织(NGO)培育机制。一是完善注册登记制度。适当降低环保NGO的入门门槛,在注册登记过程中重点对公益性、非营利性作出要求,放宽对人员、场地、资金和业务主管单位等方面的要求。二是建立NGO发展支持机制。坚持政府扶持、社会参与、民间自愿的方针,推动环保社会组织健康、有序发展。积极为环保NGO开展各类公益活动搭建平台,提供政策指导、信息支持等。引导环保NGO建立各项内部管理制度和工作机制,加强环保NGO人才培训。三是建立沟通、协调、合作制度。建立环保部门与环保NGO之间定期的沟通、协调与合作机制,在制定政策、行政处罚和行政许可时充分听取环保NGO的意见与建议,自觉接受环保NGO的咨询和监督。

(二)积极引导公众参与环境保护

公众参与环境保护是法定的权利和义务,要加强对公众参与环境保护的引导,注重提高公众的参与程度,拓展公众参与的领域。

1、完善决策过程的公众参与制度。一是明确公众参与环境决策的原则与范围。将利益均衡原则和相关性原则作为判断实行公众参与的标准,逐步制定环境决策公众参与目录,确保在政策法规制定、规划布局、行政许可、重大项目建设等过程中实行公众参与。二是规范公众参与环境决策的程序和方式。完善行政决策和行政许可程序,对启动公众参与的条件、形式和程序等作出规范。探索建立公众咨询委员会制度,培育和发展环境公共政策咨询机构,通过第三方征询公众意见的方式,扩大行政决策的公众参与度。三是强化公众参与环境决策的有效性。采取公告公示、听证、问卷调查、专家咨询、民主恳谈等形式广泛听取专家和公众意见。建立健全公众参与环境决策意见处理情况说明制度,及时公开公众参与行政决策的意见建议采纳情况。

2、完善日常环境行为的激励约束制度。一是建立健全公众环保行为激励约束机制。加强对绿色能源和高效节能产品的补贴力度,实施阶梯水电气价格等资源能源消耗约束制度,大力发展公共交通,促使公众自觉节约资源、保护环境。二是建立公众之间的互相督促机制。大力挖掘传统文化中的生态环保元素,在社区村庄等区域格中依据实际情况制定实施环境保护的村规民约类制度,带动公众共同执行、互相督促,逐步培养全民环保习惯。三是完善群众性创建活动机制。大力开展生态市县、环保模范城市和绿色细胞系列创建,积极推进共建共享美丽人居环境等群众性创建活动,引导广大公众主动参与环境保护,增强公众绿色环保荣誉感。

(三)有效落实公众监督环境保护

加强社会公众、民间环保组织和非政府组织监督性制度建设,建立完善环境公益诉讼制度,充分调动公众监督环境保护的积极性。

1、完善环境违法行为的公众监督制度。一是丰富环境公众监督形式。健全完善环保听证、社会公示、环境信访、环境举报、市民检查团、环保义务监督员和“12369”环保等制度,鼓励社会各界依法有序监督环保工作。建立公众参与的环境后督察和后评估机制,加强企业环保监督员、农村(社区)环保监管员队伍建设。二是完善环境舆论监督制度。明确舆论监督的范围和内容,开设媒体环境违法行为曝光栏目。健全环境舆论回应机制,认真、及时处理媒体披露出来的问题。三是完善环境信访制度。建立环境信访预警机制和隐患排查制度,完善信访查处制度和积案化解制度。完善重大信访案件联席会议制度、重大信访案件督办检查制度和领导包案制度,加大重大案件督办力度。

2、建立和完善环保公益诉讼制度。拓展环境公益诉讼的主体,逐步将国家机关、企事业单位、环保公益团体和个人纳入原告范围。制定环保公益诉讼费用承担办法、防止环保公益“滥诉”行为的办法等。完善环保公益诉讼具体操作程序,合理分配举证,研究举证倒置在环保公益诉讼中的具体应用。制定界定和损失评估制度,科学界定环境污染原因、主体、损害程度、弥补措施和赔偿数额等。在环境公益诉讼时效方面进行弹性规定,有效解决部分环境侵害潜伏期长、短时间内难以发现的问题。

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